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陆大道:关于我国大规模城市化和区域发展问题的认识和建议
[ 作者:陆大道    转贴自:《中国科学院院士建议》2006年第1期    点击数:3481    更新时间:2006-10-8    文章录入:DiamondQ ]

陆大道:关于我国大规模城市化和区域发展问题的认识和建议

 

 

 

    改革开放以来的20多年,我国取得了持续高速经济增长和大规模城市化的辉煌成就。城镇化水平从1978年的17.9%提高到2002年的39.1%,年均增长0.88个百分点。这个过程比发达国家快了2-4倍。但在大规模城市化过程中,许多城市的发展超出了正常轨道,城市建设布局出现无序乃至失控,使社会经济发展与资源、生态、环境之间的矛盾和冲突愈来愈严重。已经对我国社会经济可持续发展构成了危害。在国务院近年来三令五申控制开发区和城市土地占用的情况下,城市规划和建成区蔓延式大扩张的现象还在继续:

     1
、发展国际大都市,进行规划。90年代以来,我国大都市区和产业集聚区迅速发展。特别是在珠江三角洲和长江三角洲地区,城市规模增长很快,表明了大城市充满着发展活力并且成为经济国际化发展的重要载体和带动区域经济发展的核心。在这种情况下,许多地区对城市进行过度投资和扩张。表现之一是纷纷规划建设国际大都市。据不完全统计,全国提出要建设国际性大都市有183个城市。许多城市不切实际地规定太大的发展目标,建设××。要求按现有人口和产业规模的二倍乃至三、四倍进行××的规划(或修编)。一些城市还按照国际大都市的要求,运用超前标准进行用地和各项基础设施的规划,如会展中心、中央商务区、多个高尔夫球场等等塑造城市形象。许多中小城市,也将城市发展框架拉得很大,100宽的街道和环城路大量出现。

    2
、蔓延式的城市建设和混乱的空间布局。现在许多城市的发展,摊子都铺得很大,各项设施缺乏严格的占地标准,以致乱占土地。城市周围的开发区太多。2003年全国各类开发区总共6000多个,规划面积3.6万平方公里,超过了现有城镇建设总面积。一些城市的开发区,占地而没有开发,甚至废了良田而长满了大片荒草。开发区发展受到控制后,一些城市搞起了大绿地和大广场。特别是许多大城市纷纷规划和建设新城。这些新城在开发区建设高潮中开辟了一批,以政府机构等大迁移又开始了一批。伴随着政府办公楼的大迁移,新的大型现代化广场愈来愈多。这些豪华的政府办公大楼和漂亮的大广场多数远离了城市人口和商业聚集地区,增加了政府和民众之间交往的困难。某某省城开辟了东部新区,拆迁100多平方公里,请外国专家设计了会展中心,高达百米的商务大楼30多座同时拔地而起。而这样大手笔是否能够带来商机和高速增长,却没有充分的调查研究和论证。在乱设开发区受到控制的情况下,这两年许多大中城市纷纷以科教兴国的名义,在郊区建设大学城大学城有的几十平方公里,有的达到100-200平方公里。

    3
、有些发达地区的农村小城镇建设城不象城、乡不象乡。农村地区的城市化缺乏引导。在一些中小城镇周围及大城市的郊区,城市化发展很快。据当地政府反映,长江三角洲部分地区,改革开放以来农民建房已经淘汰了四代,现在见到的主要是第五代。但却是:远看象城镇,但每家房子是独立的,缺乏必要的道路、给排水和环境卫生系统。形成了城不象城、乡不象乡的状况。

    4
、部分城市化地区资源、生态和环境状况严重恶化。许多大城市地区和城市化快速发展地区,不仅水土等自然资源过度开发利用,而且由于缺乏必要的污染物处理和生态建设措施,导致生态和环境状况严重恶化,已经没有了二三类水质的水体,只有四类和五类水。全国有400多座城市缺水。大城市的不保温的建筑愈来愈多,是我国近年来能源消耗大幅度增加的重要原因之一。

    5
、城市之间及城市与区域之间缺乏必要的合作。在城市与城市之间、城市和所在的区域之间,政府之间缺乏沟通和合作的平台。在区域上相邻的两个或几个城市,大家都要搞国际大都市,机场、港口、高速轨道交通等重大基础设施项目的规划及管理方面,互不协调乃至出现重复建设的现象。

   
上述倾向和问题不仅大量浪费了宝贵的土地资源,造成空间结构长期的不合理。也使城市道路和城市交通流量和各种管线大幅度增加,能源等资源的消耗也相应增加。对我国城市化的进程和可持续发展构成了严重的危害。

造成上述问题的主要原因有以下几方面:

    1
、对我国国情和城市化道路缺乏清楚的认识。我国是一个人口众多、经济总量迅速扩张但水土资源严重不足的国家。我国的城市化不能走如同美国那样大规模蔓延式的发展道路。各地区应该科学地分析城市经济发展的潜力,对城市及其腹地的发展潜力及周边的大环境作出科学的预测和评估。在这个基础上确定规划期的发展规模和相应的指标体系。而且,不同地区的城市基础设施应该有不同的标准。大规划不一定带来大发展,却可能引起巨大的风险。

    2
、科学的城市规划工作没有跟上:90年代以来,我国城市化速度过快。一系列城市发展方针的制定和规划工作跟不上。在大规模快速城市化过程中,曾经提出了经营城市的理念和口号,使土地和水资源等过度开发利用,土地等国有资产大量流失。城市规划单位在取得了规划资质以后,往往承担的任务太多。一是人员不足,二是部分人员对于我国的国情和城市化道路认识不深刻。规划工作中,较多地按照领导意图办,而独立的科学精神较差。在有些地区,城市规划的法律地位不明确。有的城市领导班子换一届,城市规划就变一次。

    3
、政府领导的政绩观不全面。近年来大家都在贯彻发展是硬道理,并在率先实现现代化的目标上努力。但不少地区在城市化规模和速度纷纷提出高指标,形成彼此竞赛之势,以不适当的超前标准规划建设城市。更有甚者,以大绿地、大广场、大立交、大马路等作为政绩工程和形象工程。近年来,中西部地区也在看沿海地区的城镇化发展模式,大量搞开发区、新城、大广场等就是表现形式。

    4
、城市管理严重滞后。近年来出现的问题一方面是城市发展缺乏科学的决策机制,另一方面是城市规划和城市管理的立法工作薄弱。缺乏符合我国城市化要求的指标体系。

   
在未来20年左右的时间内,我国经济总量和城市人口规模还将大幅度增加,人口和产业将进一步集聚,城市化将继续以很高的速度发展。为了从根本上遏制上述严重趋势,解决城市过度扩张、蔓延式发展及其引起的资源供需矛盾和环境污染加重等问题,需要以科学发展观为指导,研究和解决我国大规模城市化面临的迫切问题,提出实施资源节约型城市化的途径和措施。我提出如下不全面的建议:

    1
、根据国情,未来我国城市化必须走一条资源节约型的发展道路,即走一条高密度、高效率、节约型、现代化的道路。希望主管部门明确强调,我国不能走类似美国那样的大规模蔓延式的城市化道路。而日本和部分欧洲国家的集中型的城镇化空间模式是可以借鉴的。为此,需要阐明在我国实施这条资源节约型城市化道路的重大意义及途径。

    2
、针对现阶段出现的大规划和蔓延式发展,研究并提出我国城市化的规模结构、空间结构及资源占用等方面的指标体系。对于大城市郊区化的混乱状态提出管治措施。农村小城镇规划建设愈来愈重要。各省区市政府需要对农民建房和农村小城镇建设进行政策引导。农民富了,是否就应该每3-5年就淘汰一代房子?

    3
、逐步加强城市管理及相应的立法工作。首先,需要确立科学的城市发展决策机制,对已经编制并获得批准的城市规划,不能由领导人随意改动。针对近年来出现的问题,国家和各地区需要加紧立法和各项法规的建立和实施。

    4
、在目前国家已经启动了长江三角洲地区京津冀都市圈地区的区域规划的情况下,需要逐步启动其它一些大都市地区和重点产业带的区域规划。对跨行政区的建设项目和区域性的资源环境问题进行区域协调。

我国地域(空间)规划所面临的体制问题

   
改革开放以来,我国在取得持续高速经济增长和大规模城市化的同时,国土开发和建设布局无序乃至失控想象广泛出现,社会和经济发展与资源、生态、环境之间的矛盾表现愈来愈严重。马 凯主任在关于编制国家十一五规划时强调国家急需战略性和具有空间约束力的区域规划,以打破地区行政分割,发挥各自优势,统筹重大基础设施、生产力布局和生态环境建设,提高区域的整体竞争力。我们从长期的研究工作中,也深深感到:地域(空间)规划是政府通过空间资源的合理配置与协调人口、资源、环境与经济和社会发展关系的重要手段。在我国经济迅速发展和政府职能调整日益取得进展的情况下,重要性愈来愈突出了。

   
长期以来,我国规划体系不完善。主要是缺乏综合性的地域规划,即全国性的国土规划和重点地区的区域规划。为了适应国民经济和城市化快速发展的需要,国土资源部门加强了土地规划,建设部加强了城市规划,特别是进行了区域性的城镇体系规划。这两种规划,都希望起到区域协调作用。但是实际上,由于这两个政府部门的职能,所编制的规划起不到区域协调作用。而且,其规划功能之间相互交叉和大面积重复,带来了规划资源的浪费和规划结果的矛盾。一些地区部门规划互不协调,一些跨行政区域范围的地区在资源利用、环境保护、基础设施建设及管理方面的利益和权限矛盾重重,迫切需要整合规划。

   
目前国家发改委已经启动了京津冀都市圈地区长江三角洲地区的区域规划。希望以这两个地区为试点,取得经验在全国展开。这次试点工作具体由发改委地区经济司组织。但建设部和国土资源部的参与程度不够。在北京、天津、上海等大城市都已经编制了城市总体规划和土地利用规划的情况下,实施区域协调,难度很大。

   
全国性的地域规划,即全国国土总体规划,存在着体制和功能定位的矛盾。国土资源部一年以前就筹划进行新一轮全国国土规划工作,但由于国土规划要求提出国家未来国土开发和生产力发展的地域总体框架、人口分布和城市化及基础设施总体格局、重大的环境治理和生态建设工程等,涉及到众多的政府主管部门,属于综合性工作。国土资源部的职能比较偏重于土地和矿产资源。因此,组织开展全国国土规划工作困难较大。而国家发改委的职能适宜于统领此项工作,也很希望将这项工作开展起来,但职能定位却没有这项任务。这种体制和职能的矛盾,使本应立即开展的国土规划难以正式启动。国家发改委正在制定国家的《规划编制条例》,国务院法制办正在征求意见。我们希望在正式出台的《规划编制条例》对各类规划的衔接作出科学和可行的规定。我建议:

全国性的地域规划,即全国国土规划,需要国家发改委和国土资源部联合组织进行;

   
城市规划和土地利用规划一般是在区域规划编制的前提下而编制的,应该属于专项规划。但是,城市规划和土地利用规划也是具有一定区域范围的综合性规划。根据这一点,城市规划和土地利用规划应该属于区域规划的一种。因此,在进行重点地区的区域规划时,要求建设部和国土资源部等部门较大程度的参与;

   
在目前开展以京津冀和长江三角洲地区为试点的区域规划工作及取得经验的基础上,在东北中南部大都市区、成渝地区等大都市区进行区域规划。并希望尽快正式编制全国国土总体规划。这些工作确实有着紧迫的现实需要和深远的历史意义。

对中部地区发展和中部崛起战略方针的认识

   
在国家实施西部大开发东北振兴区域发展战略方针的情况下,中部各省加快社会经济发展的意愿不断高涨。温总理在政府工作报告中也强调要采取措施,促进中部地区的崛起。

   
在这里,我还是想就中部地区是否作为十一五规划中与西部大开发东北振兴相似的国家区域发展战略方针之一以及相关的措施问题提出我的认识。

   
我的基本认识是国家区域战略方针的对象是特定的问题区域。例如结构性危机区域、发展严重停滞区域或受到严重破坏的区域。中部崛起作为国家的区域发展战略方针之一,不具备这几种特定的问题背景。

    1
、近年来中部地区的经济增长和城市化进程相当快。我国从90年代初以来,开始实施地区协调发展战略。中部各省利用它们各自的资源优势和产业优势,集中发展各自的主导产业。普遍实现了经济的高速增长,按照各地区的统计GDP增长在9-11%之间。在这个过程中,中部地区各省的结构性调整也取得明显进展。特别是在国家投入的支持下,中部许多农业大省的优势得到了发挥,特色优质农牧业产品生产有了很大的发展,成为带动地区经济增长和出口增长的重要因素。中部地区制造业产品结构也有所优化。电力、冶金、石油化工、机械等有了明显的加强。中部地区高速经济增长同样带来了资源环境问题,但没有珠江三角洲和长江三角洲地区那么严重。

    2
、基础设施条件明显改善。在全国性和大区性的基础设施工程建设中,中部地区的发展条件同样得到了改善。西部大开发过程中的许多工程,如高速公路、铁路、航空建设等,横跨中部地区或延伸到中部地区,受益的不只西部地区。基础设施条件的改善是近年来经济增长保持了良好势头的主要原因之一。三峡工程是超大型的生态环境工程、能源建设工程和交通建设工程,与西部大开发中的生态建设和能源工程、交通工程没有区别。

    3
、中部地区也存在一系列问题。我国农业大省主要在中部地区,三农问题在中部地区表现突出。中部地区的一些大中城市,也确实存在东北现象,产业结构的调整和支柱产业的发展很困难,结构升级步履缓慢,国民经济发展缺乏有活力的经济增长点。诸多的生产部门和行业在与东部地区同行的竞争中受到的压力很大。另外,中部地区从来不是一个完整的经济区域,没有一个或者两个大的大都市区作为经济中心。而是分布属于珠江三角洲、长江三角洲、京津等集聚区的腹地和相应经济区的一部分。

    4
、鉴于近年来中部地区高速经济增长和结构调整的明显进展,认为中部塌陷是不客观的。全国性的扶贫政策、农业政策、基础设施发展方针以及生态建设方针等都是惠及中部地区的。因此,中部地区也不是政策的塌陷区。中部地区不是特定的问题区域。针对中部地区存在的问题,建议按照老工业基地城市标准,对中部地区若干老工业基地比照东北振兴的若干政策予以支持。国家通过加强对农业基地县和三农问题的支持,使中部地区较多地受益。 

    5
、继西部大开发东北老工业基地振兴” 之后提出的中部崛起,我理解内涵是有区别的。我认为,不宜为中部崛起专门设置一个类似国务院西部办东北振兴办的机构。 
   
我和学术界及管理部门的许多同行都认为,我国幅员辽阔,各地区在发展条件和发展基础等方面的差异很大。地区之间的发展实力和发展水平的差异将长期存在。由于人类社会经济活动受海洋的吸引是长期趋势,特别是由于经济全球化的客观要求,我国沿海地区在未来的发展中将凝聚愈来愈强大的增长潜力和实力。当然,国家会继续加强对中西部地区发展的支持,减缓经济发展差距扩大的趋势,逐步缩小社会发展的差距。我认为这是完全符合全中国人民的整体利益和长远利益的。

来源:《中国科学院院士建议》2006年第1

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  • 会员『zzzhr』于2007-9-11 9:31:23发表评论:
  • 评分:5分
        建设宜居城市,请参阅《宜居城市建设研究》和《生态城市建设与规划》这两本书。010-62766216

  • 会员『zzzhr』于2007-9-10 16:32:13发表评论:
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        城市建设,请参阅《宜居城市建设研究》和《生态城市假僧尼和与规划》。010-62768710

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